根据国家能源局发布的统计数据，2016年我国光伏发电新增装机容量3454万千瓦，累计装机容量7742万千瓦，新增和累计装机容量继续位列全球第一。

但是，近年来在全国各地出现了许多有关光伏发电项目用地方面的问题，加上补贴拖欠、弃光愈演愈烈，这些都成为制约光伏发电项目推进的主要障碍。

3月7日，记者独家获悉，为了解决上述问题，科技界别32名全国政协委员全额联名递交了《关于理顺光伏项目用地管理、土地税费等相关问题的建议》（以下简称《建议》）的提案，建议理顺光伏电站用地方面存在的问题，完善用地审批管理方面的政策，支持光伏产业发展。

　　“一张图”的烦恼

从政府部门对国土资源的管理范围的维度划分，国土资源分别由国土、地质、水利、气象、林业、旅游、交通、军事等政府部门或机构进行行政管辖。目前国土管理部门和林业管理部门尚未实现“一张图”管理，所以针对同一地块的“土地性质”，需要向两个政府部门核实确认。

依据国标《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），我国土地利用现状分类采用一级、二级两个层次的分类体系，共有12个一级类、57个二级类。依据国家林业局发布的林业行业标准《林地分类》（LY/T 1812-2009），林地类型又分为8个一级类、13个二级类。全国政协委员、协鑫集团董事长朱共山指出，政府部门间管理范围划分和各部门对土地的界定标准不同，管理界限存在交叉，给企业投资建设光伏发电项目带来困扰。比如，有些土地国土部门给出的是“未利用地”，但林业部门却认定是“林地”。

全国政协常委、正泰集团董事长南存辉表示，国土资源部发布的《产业用地政策实施工作指引》明确光伏发电站项目使用未利用地布设光伏方阵的，可按原地类认定和管理。但还未明确农、渔、林光互补光伏发电项目可使用的土地性质，各地市、县国土局因缺少执行依据，不愿出具相关审批文件，对农光、林光互补项目的开展带来很大困扰。

朱共山指出，另外，从土地规划、用途管制等角度，土地还被划分为基本农田保护区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、重点森林保护区、自然与文化遗产保护区等特殊区域。企业在向国土、林业、农业、水利等部门沟通确认“土地性质”的同时，还要从规划、用途管制角度进行再次确认，使得项目投资开发周期延长。

根据国土资源部下发的《国土资规〔2015〕5号文》，有关“光伏、风力发电等项目建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理”的规定，极大限制了光伏发电项目发展。目前，河南、山东、天津、青海等省份已明确要求光伏发电项目用地涉及一般农用地的，必须办理转建设用地手续。

32名委员联名递交的《建议》则认为，光伏发电项目与建筑产业及其他产业用地不同，不会破坏土地，也不会形成永久性用地，光伏组件阵列下面的空间仍可以进行农业、渔业、林业、牧业生产。

南存辉也表示，农光互补项目用地均按照建设用地管理，将大幅增加用地成本，导致此类项目无法盈利，这与光伏电站的发展趋势及国家鼓励支持清洁能源政策不相符合。

减负与“松绑”

依据《国土资发[2006]307号》文件规定，光伏发电属工业项目，工业用地出让最低价标准为60元/平方米，即4万元/亩。上述《建议》认为，如果照此对光伏阵列面积征收，会极大影响光伏发电项目收益率。会严重阻碍光伏产业平价上网的趋势和速度，形成负面的社会效益和经济效应。

此外，“现有土地税费标准较高，各省（区、市）土地使用税的征收年纳税标准从每平方米0.6元到12元不等，执行标准不统一，自由裁量权较大，造成光伏电站投资企业难以把控投资风险，企业税收负担过重、造成投资效益下滑，严重影响光伏发电项目投资积极性。”朱共山对记者表示。

朱共山等联名委员在今年两会提案中也建言，理顺光伏项目用地审批管理：由国土资源管理部门牵头，协调林业、农业、规划等相关部门，准确界定土地性质，建立联合数据库并向社会公开；光伏项目用地中除办公用房、升压站、厂区路面硬化用地之外属于建设用地外，其他光伏组件阵列不能作为建设用地办理；进一步下调光伏建设用地的收费标准，降低光伏发电成本，让清洁能源进入千家万户。

南存辉表示，目前，各个省份都根据当地的实际情况出台了土地使用税实施办法，不同省份、不同城市等级、不同土地等级征税标准都不尽相同。例如，青海土地使用税率仅0.6元/平方米/年，而东部省份的土地使用税率每年从3~12元/平方米不等。由于项目占地面积较大，高额的土地使用税直接影响项目的盈利水平与维持能力，阻碍了光伏发电新模式的探索与发展。

朱共山认为，基于以上问题，光伏发电项目用地政策应予以“松绑”。并提出建议：一是国土资源亟须统一管理和标准界定，国土、林业尽快实现“一张图”管理；二是对土地“占用”进行详细标准界定，修订国土5号文相关条款；三是统一耕地占用税、土地使用税征税标准，减免光伏发电项目用地的耕地占用税和土地使用税。

另据全国政协委员、通威集团董事局主席刘汉元介绍，根据光伏项目数据平均测算，实际缴纳的度电增值税平均是运维成本的1.8倍，度电增值税平均是净利润的30%。获得贷款后，光伏企业不仅要支付较高的银行利息，而且资金成本中6%的增值税还不能抵扣，作为成本很大占比的利息还要全额征收17%增值税，进一步加重了企业的税费负担。

鉴于光伏企业增值税、土地费等税费“软成本”给企业带来的巨大压力。刘汉元建议，清理并改革不合理的税制，减免光伏行业的全部税费。

导读：3月7日，记者独家获悉，为了解决上述问题，科技界别32名全国政协委员全额联名递交了《关于理顺光伏项目用地管理、土地税费等相关问题的建议》的提案，建议理顺光伏电站用地方面存在的问题，完善用地审批管理方面的政策，支持光伏产业发展。

化解补贴痼疾

事实上，除了土地与税负问题外，横亘在光伏产业面前的补贴拖欠、弃光等痼疾也一直难解。

3月6日，记者从晶澳太阳能获悉，全国人大代表、晶龙实业集团董事长靳保芳在今年两会递交了《关于扶持和引导光伏行业健康发展的建议》的议案。靳保芳在议案中表示，光伏补贴拖欠问题还没有妥善解决，补贴拖欠长达1.5~2年，拖欠总额估计550亿元以上。

对于光伏补贴拖欠问题，刘汉元指出，若光伏电站拿不到补贴，就必定会拖欠上游组件厂商货款，组件厂商又会进一步拖欠更上游的原材料供应商的款项，从而引起连锁拖欠，形成大量的呆账、坏账和“三角债”，不仅导致整个光伏产业处于资金吃紧的状况，还将严重冲击投资者对光伏产业投入的信心和决心，甚至可能导致光伏行业面临更大、灾难性的断崖式下滑。

靳保芳建议，严格按照指标执行补贴发放，明确国家电网作为分布式结算主体责任，保证分布式补贴及时结算。

刘汉元也表示，国家政策规定之下的财政补贴的拖欠，已对我国光伏产业正常支付、对政府支付信用和诚信社会的建设造成了明显损害。因此他建议强化政府诚信建设，完善基本支付规则，尽量简化补贴资金征收和拨付程序。

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